互聯(lián)網(wǎng)的興起帶動(dòng)了寬帶業(yè)務(wù)的發(fā)展，但是相關(guān)的管制卻一直方向不明。美國(guó)，這個(gè)在電信改革方面一直走在世界前列的標(biāo)桿型國(guó)家如今在寬帶管制方面取得了最新的進(jìn)展。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)5年的爭(zhēng)論和博弈，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)主席朱麗葉今年5月提出了寬帶監(jiān)管的“第三條路”。隨后僅僅過(guò)了3個(gè)月，原本屬于“網(wǎng)絡(luò)中立”陣營(yíng)的Google就倒戈，聯(lián)合Verizon發(fā)表聲明支持FCC的“第三條路”管制設(shè)想。
　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)5年的僵持后，首次有主導(dǎo)型運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)巨頭同時(shí)表態(tài)支持FCC的管制決定，這不僅是美國(guó)寬帶管制方面的一大突破，更是值得世界其他國(guó)家借鑒參考的重要經(jīng)驗(yàn)。
　　那么，F(xiàn)CC為什么會(huì)提出帶有妥協(xié)意味的“第三條路”？“第三條路”為何又最終獲得了不同利益方的共同認(rèn)可？這還要從始于5年前的美國(guó)“網(wǎng)絡(luò)中立”之爭(zhēng)談起。
　　FCC敗訴引發(fā)寬帶“第三條路”構(gòu)想
　　隨著P2P等耗費(fèi)大量帶寬的應(yīng)用逐漸普及，運(yùn)營(yíng)商需要不斷投資、迅速擴(kuò)容來(lái)解決網(wǎng)絡(luò)擁塞問(wèn)題。與此同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有從P2P等業(yè)務(wù)中獲得任何收入，反而面臨“管道化”加劇的風(fēng)險(xiǎn)。從2004年年底開始，以Verizon、AT&T及Comcast為代表的美國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商提出要加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管控，欲建立“分層的互聯(lián)網(wǎng)”，對(duì)有服務(wù)質(zhì)量保證的“網(wǎng)絡(luò)快車道”收費(fèi)。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的計(jì)劃得到了以Google為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)，他們提出了“網(wǎng)絡(luò)中立”的概念。所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”，就是指運(yùn)營(yíng)商不得通過(guò)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)配置使服務(wù)產(chǎn)生差別，即平等對(duì)待所有使用該網(wǎng)絡(luò)的用戶與應(yīng)用。
　　至此，美國(guó)開始了電信和互聯(lián)網(wǎng)兩個(gè)行業(yè)的“網(wǎng)絡(luò)中立”的激烈之爭(zhēng)，并且上至美國(guó)國(guó)會(huì)、下至普通消費(fèi)者，幾乎全部卷入這場(chǎng)爭(zhēng)論。在此期間，美國(guó)最大的寬帶運(yùn)營(yíng)商Comcast曾采用管控手段對(duì)用戶的P2P業(yè)務(wù)進(jìn)行了阻斷與減速，被告到FCC，2008年年底，F(xiàn)CC裁決Comcast違規(guī)，并進(jìn)行了處罰。Comcast不服裁決，進(jìn)行了上訴。2010年4月，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院裁決FCC無(wú)權(quán)要求Comcast遵守“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定并加以制裁。裁決書寫道：“FCC對(duì)Comcast寬帶互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的判決不符合任何既有的規(guī)定?！甭?lián)邦法院的裁決使本來(lái)已經(jīng)開始降溫的“網(wǎng)絡(luò)中立”問(wèn)題再次成為業(yè)界的焦點(diǎn)。美國(guó)雖然在今年3月出臺(tái)了目標(biāo)宏偉的10年寬帶發(fā)展計(jì)劃，但是，如何對(duì)寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、FCC在寬帶管制中的角色與作用、管制該松還是該嚴(yán)等一系列的政策問(wèn)題迫切需要解決，于是，F(xiàn)CC主席提出了寬帶監(jiān)管的“第三條路”。
　　“第三條路”標(biāo)志產(chǎn)業(yè)界相互妥協(xié)
　　目前美國(guó)的通信業(yè)務(wù)分成兩大類，一類是采取松管制的“信息服務(wù)(I類業(yè)務(wù))”，另一類是需要進(jìn)行嚴(yán)管的“電信服務(wù)(II類業(yè)務(wù))”，寬帶現(xiàn)在被歸類到“信息服務(wù)”之中。FCC新提議的“第三條路”，就是采取兩類業(yè)務(wù)管理辦法之“中間”的折中辦法對(duì)寬帶進(jìn)行監(jiān)管。具體方案是：把寬帶接入中的“傳輸元素”歸到“電信服務(wù)”中進(jìn)行比較嚴(yán)格的管理，達(dá)到既確保寬松的投資環(huán)境，又要保護(hù)消費(fèi)者的基本權(quán)益的目的。FCC主席的“第三條路”一經(jīng)提出，立刻招來(lái)通信行業(yè)的一片反對(duì)之聲，F(xiàn)CC委員、美國(guó)電信行業(yè)協(xié)會(huì)(TIA)、有線電視通信協(xié)會(huì)、寬帶運(yùn)營(yíng)商等均提出了不同意見，認(rèn)為此舉將增大寬帶成本，不利于創(chuàng)造良好的投資與創(chuàng)新環(huán)境，AT&T更是斷言，“‘第三條路’將是絕路(‘ThirdWay’Would Be Road To Ruin)”。朱麗葉主席的“第三條路”恐難以實(shí)行，“網(wǎng)絡(luò)中立”原來(lái)針鋒相對(duì)的兩大陣營(yíng)卻在走向妥協(xié)，正在走另外一條折中的“第三條路”。
　　Google倒戈，聯(lián)合聲明推動(dòng)“網(wǎng)絡(luò)中立”繼續(xù)前行
　　在經(jīng)過(guò)5年的不斷爭(zhēng)論后，Verizon和Google公司8月10日發(fā)布了一項(xiàng)聯(lián)合聲明，就“網(wǎng)絡(luò)中立”問(wèn)題闡明了其7項(xiàng)原則立場(chǎng)：贊同在固定寬帶業(yè)務(wù)上推行“網(wǎng)絡(luò)中立”原則，但不將該原則延伸至無(wú)線寬帶和新型高速網(wǎng)絡(luò)等業(yè)務(wù)上，以免妨礙這些正在迅速發(fā)展的新領(lǐng)域中的創(chuàng)新和投資熱情。他們的聯(lián)合聲明在社會(huì)上引起極大的反響，電信行業(yè)認(rèn)為該聯(lián)合聲明是向有利于寬帶發(fā)展的方向邁出了積極的一步，而“網(wǎng)絡(luò)中立”支持者則認(rèn)為Google進(jìn)行了背叛，并有80人在Google總部進(jìn)行了游行抗議。至此，爭(zhēng)論達(dá)5年之久的“網(wǎng)絡(luò)中立”問(wèn)題暫且有了一個(gè)階段性的結(jié)果。
　　實(shí)際上，這樣的結(jié)果是在意料之中的。美國(guó)需要寬帶來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，要在10年之內(nèi)用100M連接1億個(gè)美國(guó)家庭，把網(wǎng)速提高到目前全國(guó)平均速度的25倍，這需要數(shù)千億美元的投資，需要公共部門和私營(yíng)部門共同出資?！熬W(wǎng)絡(luò)中立”只是愿景，在商業(yè)上行不通。電信和互聯(lián)網(wǎng)是唇齒相依的兩個(gè)行業(yè)，需要和諧發(fā)展。
　　在這場(chǎng)爭(zhēng)論中最有意思的是Google態(tài)度的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上這也是它認(rèn)識(shí)上的一種“進(jìn)步”。一個(gè)重要的原因是它在推行新業(yè)務(wù)時(shí)需要超出“盡力而為”質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)來(lái)支撐其創(chuàng)新，需要有“快車道”。實(shí)際上所謂的“網(wǎng)絡(luò)中立”其實(shí)根本不可能中立，也消除不了歧視，因?yàn)樯暇W(wǎng)行為有很多方面的特征，不歧視其中一個(gè)，就一定歧視其他幾個(gè)。例如，不歧視進(jìn)行視頻下載的BT用戶，就有可能歧視了那些只需低帶寬、或流量很低、或使用時(shí)間很少的用戶。無(wú)線網(wǎng)絡(luò)更是信道與業(yè)務(wù)綁定緊密，而且頻譜資源稀缺，不可能讓一個(gè)用戶占據(jù)大量的帶寬而影響了其他用戶的通信。
　　互聯(lián)網(wǎng)分層或是大勢(shì)所趨
　　看來(lái)分層的互聯(lián)網(wǎng)會(huì)成為業(yè)界的重要選擇。首先，我們有一個(gè)公眾互聯(lián)網(wǎng)(Public Internet)，當(dāng)前的一些網(wǎng)站和服務(wù)已經(jīng)在這個(gè)互聯(lián)網(wǎng)中。然后，還有一個(gè)所謂的專用互聯(lián)網(wǎng)(Private Internet)，運(yùn)營(yíng)商可以在那里提供額外的、差異化的在線服務(wù)，如醫(yī)療監(jiān)視服務(wù)、教育工具和娛樂(lè)，實(shí)際上這種想法在我國(guó)已經(jīng)有所實(shí)踐，例如中國(guó)電信提出的CN2精品IP網(wǎng)絡(luò)。
　　2005年開始的“網(wǎng)絡(luò)中立”之爭(zhēng)至今沒(méi)有結(jié)束，已經(jīng)成為美國(guó)ICT行業(yè)目前最熱的一個(gè)議題，而且隨著寬帶計(jì)劃的推進(jìn)，不斷有新的熱點(diǎn)出現(xiàn)。不管是民主黨與共和黨在國(guó)會(huì)中的爭(zhēng)辯，還是電信行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的博弈，以及包括消費(fèi)者在內(nèi)的各利益方之間的口水戰(zhàn)，都是朝著妥協(xié)、平衡與共贏的方向在努力，而Verizon與Google的聯(lián)合聲明邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。它們雖然解決了一些問(wèn)題，但是又帶來(lái)了一些新問(wèn)題，例如給大企業(yè)的寡頭壟斷提供機(jī)會(huì)、對(duì)小企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)上的創(chuàng)新設(shè)置了高門檻等，ICT領(lǐng)域需要不斷創(chuàng)新，這些都需要更有效的管理。FCC也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，開辟一條新的、可行的“第三條路”，為寬帶建設(shè)保駕護(hù)航。
　　(來(lái)源：中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報(bào) 作者：楊然。楊然，工業(yè)和信息化部電信研究院通信信息研究所副總工、教授級(jí)高工，從事通信網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)及相關(guān)政策研究20余年。)